¿Es obligatorio el cumplimiento de los acuerdos del Consejo Interterritorial?
A raíz de los acuerdos adoptados por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS), el pasado 2 de junio, sobre la Declaración de Actuaciones Coordinadas frente al Covid-19, se suscitó un intenso debate jurídico sobre el carácter obligatorio de dichos acuerdos, más allá de si los mismos invaden o no competencias autonómicas. Las Comunidades Autónomas de Cataluña, Galicia, Andalucía, Madrid y Murcia se opusieron expresamente a dicho acuerdo y la Comunidad de Castilla y León y la ciudad autónoma de Melilla se abstuvieron. El País Vasco no participó en la reunión.
Afirmaba la Ministra de Sanidad que la declaración de actuaciones coordinadas obligaba a todas las comunidades y ciudades autónomas, con independencia de cuál hubiera sido el sentido de su voto y se amparaba para ello en la regulación de las conferencias sectoriales en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. En dicha norma legal se establece que las conferencias sectoriales, el CISNS tiene dicha naturaleza porque así lo determinó un Auto del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2020 que respaldó el criterio de la Abogacía del Estado, pueden adoptar dos clases de decisiones: recomendaciones y acuerdos. Cuando la decisión reviste la forma de acuerdo, en el supuesto que la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, es de obligado cumplimiento para todas las administraciones públicas integrantes de la conferencia hayan votado a favor o en contra del mismo.
A tales consideraciones cabría añadir que la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud que es la que regula las actuaciones coordinadas en salud pública abunda en esa consideración de obligatoriedad de los acuerdos pues establece que la declaración de actuaciones coordinadas para responder a situaciones de especial riesgo para la salud pública, obliga a todas las partes incluidas en ella, en el caso que nos ocupa a todas las administraciones de las comunidades y ciudades autónomas en todo el territorio nacional.
Visto desde la óptica del régimen jurídico del sector público y de la regulación de las actuaciones coordinadas parece a priori que la Sra. Ministra tendría razón en su exigencia de cumplimiento del acuerdo.
Sin embargo la cuestión debatida no está tan clara porque la regulación del CISNS en la Ley de Cohesión y Calidad y en su propio reglamento que no ha sido modificado pese a que ha habido propuestas para hacerlo, ambas de 2003, se establece un régimen de acuerdos específico. Tales acuerdos han de plasmarse en “recomendaciones” que se han de aprobar “por consenso”, alejado tal régimen de acuerdos de la idea de imposición mayoritaria que prevalece en los acuerdos de las conferencias sectoriales. Cabe recordar que consenso no significa necesariamente unanimidad, sino que supone la aceptación en el sentido de no negación.
El Auto del Tribunal Supremo a que hemos hecho referencia, después de establecer, tras una larga polémica jurídica, que el CISNS tiene la naturaleza de una conferencia sectorial, recordaba la singularidad del régimen de los acuerdos en su seno haciendo mención al contenido artículo 73 de la Ley de Cohesión y Calidad: recomendaciones adoptadas por consenso. Es decir, las decisiones del Interterritorial no se pueden tomar por mayoría, porque una ley especial y su reglamento interno de funcionamiento así lo disponen.
En su día el gobierno del Partido Popular planteó la elaboración de un nuevo reglamento del CISNS acorde con su naturaleza de conferencia sectorial y fue precisamente el Partido Socialista quien se opuso. Existe pues una contradicción entre las dos normas concurrentes: la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y la Ley de Cohesión y Calidad del SNS que cuestiona la pretendida obligatoriedad del Acuerdo de Declaración de Actuaciones Coordinadas de salud pública frente al Covid-19, con independencia de otras cuestiones competenciales que puedan plantearse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Es de destacar la marcha atrás del Ministerio de Sanidad después de sufrir un revés judicial con la decisión de la Audiencia Nacional de suspender en Madrid la aplicación del Acuerdo sobre declaración de actuaciones coordinadas del CISNS de 2 de junio.
La decisión de la Audiencia y la previsión de que otras comunidades autónomas que se habían mostrado contrarias a las medidas adoptadas pudieran también acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para impugnarlas, dejaron dicho acuerdo en papel mojado. Una semana más tarde, el 9 de junio, el Consejo adoptó un nuevo acuerdo de modificación del anterior por el que él mismo se enmendaba la plana. No solo desistía de restringir la apertura del interior de los bares y restaurantes si la comunidad autónoma estaba por encima de los 150 casos de contagio por 100.000 habitantes, sino que daba vía libre a las autonomías para decidir la apertura de los locales de ocio nocturno y discotecas y establecer, de facto, los horarios de cierre. Donde dije digo, digo Diego.
La Ministra de Sanidad, Carolina Darias, justificó este giro copernicano en la propuesta de su ministerio y ulterior acuerdo de modificación del Consejo, en la necesidad de alcanzar un acuerdo consensuado con las comunidades autónomas.
En la pandemia se ha reforzado el CISNS como eje federal del sistema, facultándolo para adoptar acuerdos para garantizar la necesaria coordinación en la aplicación de las medidas que contemplaba el Real Decreto por el que se declaró el segundo estado de alarma, lo que se vino en denominar “cogobernanza”. De lo que se trataría para salvar la situación de conflicto jurídico planteada es que el reforzamiento en sentido federativo del Consejo se tradujera en un cambio legislativo permanente reforzando sus funciones de gobierno en situaciones epidémicas o catastróficas que afecten a la población del territorio de más de una comunidad autónoma y que, en tales situaciones excepcionales de emergencia, el CISNS pueda adoptar por mayoría acuerdos ejecutivos más allá de lo que permite la legislación actual con las declaraciones de actuaciones coordinadas.