La levedad y el peso
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2023 (rec. 4791/2021) ha fijado como doctrina (en sentido contrario a anteriores posicionamientos, como el del Informe de la Dirección General de Tributos de 19 de enero de 2018) la de que no resulta exigible seguir el trámite de consulta pública previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales, por constituir su regulación (art. 17 TRHL) legislación especial por razón de la materia en los términos de la Disposición Adicional Primera de aquella norma básica. ¿Puede decirse que ocurra igual con los instrumentos de planeamiento urbanístico, considerados éstos como normas reglamentarias por una constante jurisprudencia?
La cuestión fue objeto de cierta polémica doctrina y jurisprudencial con pronunciamientos de todo signo, pronunciándose a favor del sometimiento a consulta previa, por ejemplo, la STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso–administrativo, de 28 de octubre de 2021 (rec. 293/2018). Pero tampoco faltaron otras en sentido contrario, y, entre ellas, las que refirieron que la consulta previa sólo devenía en preceptiva una vez que se produjese su “interiorización” por la legislación autonómica. Fue el caso de la STSJ Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso–administrativo, de 14 de abril de 2021 (rec. 107/2019).
En esta última línea la cuestión parecía resuelta, sobre la base de la STC 55/2018, de 24 de mayo, reconociendo a la legislación autonómica la potestad decisoria sobre la interiorización de la figura en el seno de los procedimientos por ella regulados, como son los de tramitación de instrumentos de planeamiento urbanístico. Así lo han hecho ya algunas Comunidades Autónomas, como Andalucía en 2021 o más recientemente la de Asturias (Decreto 63/2022, de 21 de octubre) que vienen a exigir la aplicación de la consulta. Este punto de partida supone, cuando menos, el reconocimiento de estos procedimientos como legislación especial por razón de la materia en los términos de la citada Disposición Adicional. Pero, en un escenario legislativo y más allá de razones de seguridad jurídica preventivas (frente a posibles impugnaciones procedimentales) ¿es necesaria o, incluso es conveniente, la exigencia de esta figura en los procedimientos de formación y aprobación de los planes de urbanismo?
La respuesta quizás no deba ser unívoca dada la gran pluralidad de instrumentos de planeamiento y la aún mayor casuística que cada uno de éstos puede recabar con objetos y fines tan distintos. ¿Puede ser lo mismo en este sentido un Plan general que un Plan parcial de un sector industrial? ¿Tienen unos y otros en la práctica el mismo alcance normativo? Parece que no, siendo eminentemente mayor en el primer caso dado que su objeto abarca la regulación de todo un término municipal; mientras que el segundo se centrará mayormente en establecer el diseño y la ordenación urbanística en un concreto espacio de ese territorio. Es por ello, que, sin dejar de lado la fundamentación de la figura de la consulta previa -que se traduce en la buena práctica administrativa y en el más pronto y pleno aseguramiento de los principios de accesibilidad y participación de la ciudadanía en los asuntos públicos-, es necesario considerar si el procedimiento de los instrumentos de planeamiento urbanístico garantiza adecuadamente tales fines sin necesidad de un trámite adicional y previo (y por ello más abstracto si cabe para una ciudadanía que ya de por si advierte como “lejanas” muchas veces a las técnicas urbanísticas) como es el del 133 LPAC. Y ello sin perder de vista una cuestión adyacente como es la relativa a si los instrumentos de planeamiento -todos y en todo- recaban las notas de universalidad propias de una disposición de carácter general, como les irroga hasta ahora la jurisprudencia (1).
A la primera cuestión hay que responder afirmativamente, dado que dichas regulaciones -en paralelo a otras concurrentes, como las ambientales- garantizan cada vez más los objetivos de participación y transparencia. Pero desde aquí hay que reconocer que también depende lo anterior de otros factores, como es el de “la escala” del instrumento, siendo quizás en las revisiones de planeamientos generales donde la figura tendría, en su caso, una más adecuada cabida en virtud a su mayor calado estratégico en el territorio y a su naturaleza de directriz y marco para ulteriores instrumentos de objeto más concreto o limitado (planes de desarrollo o especiales).
Por otro lado, tampoco la promoción del instrumento carece de relevancia. De acuerdo con su reconocida naturaleza reglamentaria, la consulta encajaría mejor en aquellos instrumentos de promoción pública que en aquellos otros movidos por la iniciativa privada (“planeamientos rogados”, como ya recoge cierta normativa autonómica como es la castellano-manchega), y ello por cuanto éstos suelen dirigirse a ámbitos o a objetos igualmente más concretos o “particulares” en su alcance que los promovidos, estos sí con carácter general siempre, por las Administraciones.
En suma, la aplicación del art. 133 LPAC a los procedimientos de aprobación de planes urbanísticos, desde la consideración de éstos como normativa especial en los términos de la STC 55/2018, a lo sumo debiera considerarse en instrumentos donde el carácter de disposición de carácter general de aquellos sea plenamente real y efectivo, como es el caso de los planeamientos generales; un escenario donde los avances de planeamiento pudieran dar residencia a los objetivos del citado precepto básico. Llevar la cuestión más lejos supondría, a nuestro juicio, ralentizar la formación y el nacimiento de estos instrumentos que, ya de por sí, demandan cada día una regulación más ágil. No haríamos así sino romper el necesario equilibro entre “la levedad y el peso” a que se refería Milan Kundera (La insoportable levedad del ser) como directriz de nuestro diario discurrir, por qué no del urbanismo.
(1) El recientemente “retomado” anteproyecto que modifica la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana para reforzar la seguridad jurídica de la planificación territorial y urbanística partió de un serio cuestionamiento de la naturaleza normativa -siquiera sea plena- de los instrumentos de planeamiento urbanístico, aunque finalmente se dirija de manera principal a regular los efectos anulatorios derivados de su actual naturaleza jurídica.