‘Tempus fugit (sed minus)’
Los procesos de transformación urbanística son complejos y largos. Para facilitar su gestión, las distintas normativas urbanísticas establecen regulaciones que los preservan de innovaciones fácticas y jurídicas que puedan dificultarlas e incluso impedirlas. Esto es especialmente significativo en los procesos de concesión de licencias, donde se han erigido instituciones como la suspensión de licencias ante innovaciones del planeamiento o la prohibición de su otorgamiento cuando hay actuaciones urbanizadoras planteadas. En este último caso, los tiempos que median entre la clasificación de un suelo, por ejemplo urbanizable, y su efectivo desarrollo no sólo son, por lo general, prolongados, sino en algunos casos eternos, pues no son pocos los ámbitos clasificados que resultan finalmente no abordados por múltiples motivos (algo que ha motivado que legislaciones como la castellano manchega hayan previsto, desde 2021, un procedimiento exprés de desclasificación y vuelta a la clasificación original de suelo rústico). ¿Qué sucede mientras tanto? Que dichos terrenos quedan “congelados” en sus posibilidades de aprovechamiento ante la prohibición de otorgamiento de licencias, limitándose las facultades de su propietario a un mero uso primario (agrícola o ganadero) de los mismos.
Frente a ello, las normativas reguladoras del suelo, empezando por la estatal (vid. art. 13.2 d) Texto refundido de la Ley de Suelo de 2015) y siguiendo por las autonómicas, arbitran como solución casi única la figura de las licencias provisionales, con las cuales se permiten ciertas actuaciones en tanto se produce -o no- el desarrollo urbanístico en cuestión. Las notas características de estas licencias son su fundamento en los principios de proporcionalidad y menor intervención la actividad de los particulares; su sometimiento a un régimen especial presidido por su carácter discrecional y a la vez excepcional en su otorgamiento; la aplicación tanto a las obras como a las actividades y también a los edificios en fuera de ordenación; su cabida en el seno de los procedimientos de regularización; y finalmente su carácter precario.
En su conjunto, la regulación de estas licencias ha sido fruto de una heterogénea doctrina jurisprudencial que, no obstante, en su mayoría y en aras al carácter excepcional de su otorgamiento, ha configurado a estas autorizaciones desde una premisa fundamental como es la distinción entre temporalidad y precariedad: los actos a los que se refieren no han de ser solo precarios (tener fin) sino estar sujetos a una intrínseca temporalidad (no tener vocación de permanencia), de manera que su provisionalidad sea vista desde una perspectiva no sólo fáctica sino también ontológica; esto es, no cabrían, en principio, bajo esta figura actuaciones permanentes a las que, por mor de esta singular licencia, se les añadiese una cláusula de provisionalidad ajena a su esencia.
En Castilla-La Mancha, a nivel judicial, la STSJ de 25 de enero de 2021 (recurso 395/2018) supuso un espaldarazo a esta doctrina al resolver el caso de una urbanización de nacimiento irregular en la que se pretendía instalar, bajo la figura de la licencia provisional, todo un sistema de alumbrado público al margen de una actuación urbanizadora pendiente de ejecutar. Más allá de ello, y en esta Comunidad autónoma, fue la Ley 1/2021, de 12 de febrero, de Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas la que dio un paso al frente para regular con mayor entereza la figura en aras no solo a la resolución de una nutrida y poco homogénea doctrina tanto administrativa como jurisprudencial, sino fundamentalmente para, en línea con otras figuras como la citada de la desclasificación de suelos urbanizables, permitir a los titulares de inmuebles un mejor aprovechamiento de éstos sin pérdida de garantías en su eventual desarrollo urbanístico.
En concreto la innovación normativa de 2021 trajo como novedades la ampliación al suelo urbano no consolidado del ámbito de aplicación de la figura -antes referido únicamente al suelo rústico y urbanizable-, y una mejor regulación de la misma respecto a las edificaciones en régimen de fuera de ordenación. En este último aspecto, la norma recoge una doctrina en cierto modo consolidada (vid. STS de 7 de febrero de 1995) que parte de la premisa de que una edificación en tal situación legal puede estar condicionada en su uso, pero no está impedida respecto al mismo hasta el punto de que aquella se convierta en un motivo casi punitivo (STS de 2 de octubre de 1991). Así pues, la nueva regulación del régimen de fuera de ordenación (nuevo art. 42 bis de la norma autonómica) como de las licencias provisionales (art. 172) conectan mutuamente en pos de posibilitar el uso efectivo y con garantías de edificaciones en suelo rústico, urbanizable y -ahora también- urbano no consolidado, que aun limitadas por su régimen de fuera de ordenación pueden ser objeto de actividades no contrarias al planeamiento urbanístico y que se refieran a usos de carácter provisional u obras desmontables (que no demolibles).
Esta posibilidad, en suelos propuestos para su urbanización, no supone alteración respecto al régimen preexistente de las obras, pero respecto a las actividades, hace resucitar, hasta que aquella efectivamente acaezca, las posibilidades de uso de un importante patrimonio que, en Castilla-La Mancha, se concreta fundamentalmente en actividades preexistentes del sector primario, pero también en pequeñas actividades productivas que, hasta la nueva regulación de 2021, quedaban, sino impedidas, sí altamente restringidas, al albur de interpretaciones administrativas dispares según se basasen en unos u otros pronunciamientos judiciales anteriores.
Y es claro que el carácter discrecional de la figura y la casuística de que, sin duda, seguirá llena la misma, seguirán haciendo preciso el juicio ponderado de las administraciones implicadas. Pero también es cierto, que los principios hoy sentados por la nueva regulación autonómica castellano manchega, empleados en línea con otros fundamentales introducidos en su cuerpo bajo documentos como la Agenda Urbana Española, han de conducir no sólo a una más correcta aplicación de la figura desde el punto de vista jurídico, sino también, y principalmente, a una mejor consecución de los principios de fomento de nuestros tejidos productivos y de una sostenibilidad que, aquí también, ha de verse en su total dimensión: ambiental, social y económica. Tempus fugit pero, a veces, no tanto.