La reclamación patrimonial por los daños causados a los sectores no esenciales (II)
Sin duda, estamos ante una situación excepcional, pero esta excepcionalidad no implica, no limita, ni elimina el derecho de las empresas y de los autónomos afectados por las medidas adoptadas, a verse resarcidos económicamente por los daños y los perjuicios sufridos como consecuencia de las paralizaciones, restricciones o limitaciones impuestas. Así lo declara, de manera expresa, el art. 3, apartado 2, de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, según el cual, “quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.”.
Del anterior precepto, se deduce que el instrumento jurídico utilizado por el Gobierno para amparar las restricciones a la actividad comercial y empresarial ha sido el estado de alarma, regulado en los arts. 4 a 12 de la LO 4/1981. Esta primera norma analizada establece un régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración actuante y del derecho al resarcimiento de los daños sufridos, que debe considerarse autónomo respecto del previsto, en relación con la misma responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, tanto por la CE (art. 106.2), como por la LRJSP (art. 32.1 y 3).
Régimen autónomo de indemnización que, además, operaría de manera automática; es decir, como un mandato a la Administración de indemnizar a quienes, en base a las medidas adoptadas al amparo de la declaración del estado de alarma, hayan visto dañados sus derechos e intereses legítimos, y que no estaría limitado o excepcionado por los conceptos o los elementos de fuerza mayor, o el deber jurídico de soportar el daño, que prevén las normas de la CE y de la LRJSP antes referidas. Si se limitara o excepcionase el derecho a la indemnización reconocida en el citado art. 3.2 de la LO 4/1981, en los supuestos de fuerza mayor, se estaría incurriendo en una contradicción que vaciaría de contenido la propia norma. Entiendo, pues, que el mencionado precepto no hace referencia alguna a los elementos o los aspectos de la fuerza mayor o del deber jurídico de soportar el daño, que sí aparecen en las disposiciones del artículo 32, apartados 1 y 3 de la LRJSP. Resulta de especial interés el análisis de este precepto, pues, en mi opinión, existe, claramente, una diferencia entre el mismo y lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del art. 32 de la LRJSP, los cuales establecen el derecho de los particulares a ser indemnizados en los supuestos y con los requisitos previstos en cada una de tales normas.
En el apartado 1, la indemnización se funda en el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, pero se excluye en los casos de fuerza mayor o cuando se trate de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar. Mientras que en el apartado 2, la reparación tiene su origen en los daños causados por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar.
Ahora bien, el art. 3.2 de la LO 4/1981, se refiere, más bien, a una indemnización de tipo objetivo o cuasi objetivo, para la que únicamente habría que acreditar la producción efectiva de un daño económico, derivado de la declaración del estado de alarma, con independencia de que se esté o no ante un suceso de fuerza mayor.
Entiendo, pues, que la indemnización se funda tanto en el art. 3.2 de la LO 4/1981, como en el art. 32 de la LRJSP, en sus apartados 1 y 3. A mi juicio, se ha producido una verdadera expropiación de derechos, como es el derecho a la libertad de empresa. Y dicha expropiación se ha llevado a cabo, sin embargo, sin ajustarse al procedimiento que la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa (LEF) establece para los supuestos en los que la Administración, por razones o causas de utilidad pública, acuerda la privación singular de la propiedad o de los derechos e intereses patrimoniales legítimos, y, sobre todo, sin reconocer el derecho a una indemnización (un justiprecio) a aquellos que se ven privados o limitados en su ejercicio; también por la aplicación de esta vía procede la indemnización solicitada.
En el caso particular de España, al contrario que ha ocurrido en otros países, el Gobierno central y las Administraciones autonómicas han obviado y desechado -al menos por ahora-, toda medida dirigida a indemnizar directamente a los empresarios que se vieron y se ven constreñidos a cerrar sus negocios “de la noche a la mañana”, sin ninguna posibilidad de adaptación, previsión o ajuste a la nueva situación. Además, los empresarios y los autónomos han visto cómo las medidas impuestas se dilataban y extendían en el tiempo, más allá de lo que, de acuerdo con la situación de excepcionalidad que supone un estado de alarma, se ha considerado admisible por la doctrina científica y jurídica. Esta prolongación del tiempo ha derivado en una situación de permanente incertidumbre para la actividad empresarial, y en una situación de precariedad económica, que se hace completamente insoportable.
La doctrina judicial consolidada afirma que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas no se basa en la antijuridicidad de la actuación de la Administración, sino en la antijuridicidad del daño. En consecuencia, la responsabilidad es exigible y, por ello, resulta procedente el reconocimiento del derecho a ser indemnizado, aun cuando la actuación de la Administración o el funcionamiento del servicio público haya sido correcto, siempre que el perjudicado no tenga el deber de soportar el daño, que es lo que convierte ese daño en antijurídico.
La jurisprudencia (STS, STSJ, SAN) en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración exige, para que nazca dicha responsabilidad, que concurran los siguientes requisitos: a) Una actuación de la Administración, tanto del Gobierno Español como de las CCAA; b) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o c) Una relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño producido. d) Una ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito.