Las actas con acuerdo como sistema de terminación convencional de los procedimientos tributarios
No podemos abstraernos en esta columna a la situación de incertidumbre económica, jurídica e incluso social que la crisis sanitaria que vivimos ha desencadenado en todo el mundo. Por ello creemos que es oportuno recordar que la incertidumbre se superará dando seguridad y certidumbre en todos los ámbitos mencionados.
En los próximos meses, o quizá años, las Administraciones Públicas, las empresas y los particulares tendrán que transitar un camino de reconstrucción que será más corto si todos se conceden mutuamente un marco de seguridad y certeza en sus relaciones jurídicas. En lo tocante al ámbito tributario un aspecto que otorgaría esa seguridad es el que insistentemente ya venían reclamando los operadores jurídicos y que consiste en la incentivación de la terminación convencional de los procedimientos tributarios.
El Informe para la Reforma de la Ley General Tributaria elaborado en 2001 por la Comisión para el Estudio y Propuesta de Medidas para la Reforma de la Ley General Tributaria recomendaba encarecidamente la introducción de fórmulas que sin vulnerar los principios de legalidad e indisponibilidad de la obligación tributaria permitieran que la Administración y el obligado tributario fijara el contenido de la norma jurídica de común acuerdo para un caso concreto. Con este tipo de medidas la Comisión consideraba que se podría mejorar el clima entre Administraciones y administrados.
Fruto de estas recomendaciones la Ley General Tributaria de 2003 introdujo las actas con acuerdo que pese a recoger los principios básicos que recomendaba la Comisión han quedado relegadas en la práctica administrativa a situaciones en las que se acuerda o pacta entre Administración y administrado la valoración, estimación o medición de hechos que afectan a la cuantificación de la base imponible. La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2020 (recurso 878/2018) ha fijado criterios interpretativos acerca del valor de las liquidaciones derivadas de las actas con acuerdo que podrían servir para incrementar la utilización de este tipo de acuerdos reduciendo la litigiosidad entre la Administración y los obligados tributarios.
El resultado de la Sentencia citada quizá no sea el más apropiado para los fines que venimos reclamando pues en definitiva el Tribunal Supremo ha descartado que un acta con acuerdo pueda ser utilizada como prueba plena frente a otras Administraciones Públicas. Entendemos que esa conclusión final viene marcada principalmente por la finalidad que deben tener las actas con acuerdo según el Tribunal Supremo y no tanto por la intención del Alto Tribunal de limitar su utilización.
El Tribunal Supremo fija como doctrina que las actas con acuerdo son instrumentos que pueden utilizarse en aquellos procedimientos de inspección en los que la aplicación jurídica que requiere la regularización tributaria plantea cualquiera de las tres clases de cuestiones recogidas en el artículo 155 de la Ley General Tributaria.
Lo realmente relevante es que el Tribunal Supremo subraya que la finalidad de las actas con acuerdo radica en ofrecer seguridad jurídica a los sujetos intervinientes de modo que la Administración y el administrado que suscriben el acta con acuerdo tratan de poner fin lo antes posible a las diferencias existentes entre ellos sobre cuál debe ser la solución procedente para alguna de esas tres cuestiones indicadas.
El Tribunal Supremo confirma que el acta con acuerdo constituye una fórmula negociada que cobra sentido cuando es incierto cuál podrá ser la solución a la que finalmente se llegue en el procedimiento de inspección iniciado o por ser igualmente incierta la duración de dicho procedimiento en el que habría de buscarse esa solución.
Es decir, que un acta con acuerdo es fruto de una negociación y que como consecuencia de la misma las partes pueden -o deben- transigir para alcanzar el acuerdo. La solución que queda plasmada en un acta con acuerdo tiene su principal fundamento en una voluntad de poner punto y final lo antes posible a la situación de incertidumbre existente.
El Tribunal Supremo confirma que el acta con acuerdo debe entenderse como una fórmula convencional de terminación de los procedimientos tributarios. No constituye simplemente un instrumento que sirve para reducir las sanciones a cambio de un pago inmediato de la deuda como habitualmente se emplean en la práctica este tipo de actas.
Subyace que la solución elegida en el acta con acuerdo no vendrá necesariamente determinada por las pruebas que justifiquen esa solución ya que estamos ante un acuerdo entre las partes. Este punto es esencial pues supone una importante flexibilización del acta con acuerdo, que siempre ha encontrado una resistencia por parte de la Administración.
El Tribunal Supremo concluye que la razón de la eficacia de las actas con acuerdo no es la de ser un elemento probatorio, sino la de formalizar una convención. Como consecuencia de esa esencia convencional el Tribunal Supremo concluye que lo allí acordado no podrá ser extrapolado sin más a otros supuestos. Esta eficacia habrá de ser decidida en la correspondiente fase administrativa, o en la posterior jurisdiccional, aplicando las normas generales de valoración probatoria.
Con este importante matiz se concede a la Administración la posibilidad de llegar a acuerdos expediente a expediente sin verse necesariamente compelida a seguir el mismo criterio en un acta con acuerdo que en un acta de disconformidad. El Tribunal Supremo ha ratificado el carácter convencional de este tipo de actas y la estanqueidad de su resultado frente a otros casos abriendo de esta forma el abanico de casos en los que se podrán ser utilizadas en el futuro.